Jedním z mnoha složitých odkazů pandemie covidu-19 bude ve většině zemí vysoká míra zadlužení veřejného sektoru. Ta je odrazem zvýšených vládních výdajů zaměřených na překlenutí krize, jakož i zhroucení příjmů z daní, jak se ekonomiky v roce 2020 scvrkávaly. Řadě zemí s nízkými a středními příjmy proto v oblasti státního dluhu hrozí riziko nesnází.
Mnohé vyspělé země jsou sice silně zadlužené, ale jejich úrokové sazby jsou podle historických měřítek nízké – a v reálných hodnotách záporné. Rozvojové země během krize covidu-19 nezvýšily své veřejné výdaje tak strmě, a přesto musí ze státního dluhu platit vyšší úrokové sazby. Tyto sazby, jakož i rizikové přirážky, jež chudší země platí na mezinárodních kapitálových trzích, mohou ještě růst, až začnou stoupat úrokové sazby ve vyspělých ekonomikách – obzvlášť ve Spojených státech.
Krátce před výročními zasedáními Mezinárodního měnového fondu a Světové banky v říjnu 2020 výkonná ředitelka MMF Kristalina Georgieva vyzvala k naléhavým reformám mezinárodní architektury dluhu. Učiněno však zatím bylo málo.
Pravda, G20 při nástupu pandemie spustila Iniciativu pro pozastavení dluhové služby ve prospěch nízkopříjmových zemí a loni v listopadu ji prodloužila a doplnila mechanismem, který těmto zemím umožňuje, aby si případ od případu u svých dluhů smluvily úpravu podmínek. Účast soukromého sektoru v této iniciativě je však prozatím omezená a středně příjmovým zemím nic podobného nabídnuto nebylo (byť některým – zejména Argentině a Ekvádoru – se podařilo dojednat si úpravu podmínek svých dluhů za pomoci stávajících rámců).
Výzvy, před nimiž rozvojové země stojí, nastiňuje nedávná zpráva „Jak reagovat na rizika kovidové dluhové tísně“ od newyorské kanceláře Nadace Friedricha Eberta a organizace Consensus Building Institute. Tato zpráva, koncipovaná skupinou expertů (včetně mě) z řad bývalých vysokých vládních představitelů, soukromých advokátů a akademiků, kteří se zabývají restrukturalizací státního dluhů, obsahuje několik klíčových poselství.
Ne všechny rozvojové země potřebují restrukturalizovat své dluhy. Ostatně jedním pozoruhodným rysem současné krize je to, že po prudkém počátečním „nenadálém zastavení“ financování během loňského jara severní polokoule se soukromé kapitálové toky do těchto ekonomik rychle vrátily. Homi Kharas z Brookings Institution, člen skupiny expertů, však varuje, že rizika jsou vysoká. Ze 120 rozvojových zemí, které analyzoval, spadá 90 % do kategorie spekulativních či vysoce rizikových dlužníků. Dohromady na ně připadá víc než polovina veškeré dluhové služby splatné v letech 2021-22.
Tvůrci mezinárodních politik musí tudíž sledovat dva cíle, které by se, jak zpráva zdůrazňuje, měly vzájemně posilovat. Musí prosazovat úplné, spravedlivé a transparentní zapojení soukromých věřitelů do reprofilace a restrukturalizace dluhu, kdykoli je nutná. Dále musí poskytnout dodatečnou finanční podporu, která rozvojovým zemím umožní zachovat tamní investice do udržitelného rozvoje.
První z těchto met vyžaduje transparentnost veřejného a soukromého státního dluhu pro věřitele a dlužníky. To v krátkodobém výhledu zahrnuje sdílení detailních informací o státním dluhu (pochopitelně s opatřeními na ochranu důvěrnosti obchodně citlivých informací). Součástí by měly být podrobnosti o kolateralizovaných závazcích a dluzích státních podniků a samosprávných celků, které se o národní vládu opírají.
Dlouhodobým řešením je vytvořit registr státních dluhů, kde bude možné sdílet podrobné informace mezi státními dlužníky a jejich věřiteli a zveřejňovat úhrnné informace. Neméně důležitá je nutnost, aby domácí právní soustavy rozvojových zemí zavedly standardy dluhové transparentnosti a aby věřitelské země měly přísnější pravidla omezující vymahatelnost dluhových smluv na případy, kde se tyto standardy uplatňují.
Kromě toho je nezbytné prosadit princip srovnatelného přístupu věřitelů při reprofilacích a restrukturalizacích dluhu. Všechny strany účastnící se těchto procesů – s výjimkou uznaných přednostních věřitelů – by se měly veřejně zavázat k dodržování tohoto principu a mezinárodní finanční instituce by měly využívat prostředky, jež mají k dispozici, k zajišťování, aby se jím řídili státní dlužníci a všichni věřitelé.
Orgány finanční regulace ve věřitelských zemích mohou nabízet domácí regulační pobídky pro národní finanční instituce (především držitele dluhopisů) k účasti na těchto postupech a agentury úvěrového ratingu by měly zohledňovat vyhlídky státních věřitelů po restrukturalizaci. Mezinárodní rozvojové banky (MRB) a oficiální věřitelé by měli zvážit, zda soukromým věřitelům v rámci restrukturalizace poskytnou posílení úvěrů, když takový postup poslouží veřejnému zájmu – například povzbuzením účasti soukromých věřitelů na dluhových swapech a nákupech sociálních a zelených dluhopisů.
Jurisdikce, jimiž se smlouvy o státním dluhu řídí, by měly zvážit zavedení opatření, která by předcházela tomu, aby věřitelé zneužívali jejich právního systému ke snahám získat oproti státům přednostní uspokojení, namísto účasti v restrukturalizačních postupech vedených v dobré víře a založených na srovnatelném přístupu. To by mohlo předejít opakování onoho typu vážných problémů, s jakými se před několika lety potýkala Argentina před newyorskými soudy.
K dosažení druhého cíle by MRB měly poskytovat dodatečné financování, aby pomohly nízkopříjmovým zemím zachovat klíčové investice do udržitelného rozvoje. To znamená, že je zapotřebí, aby MRB byly dostatečně kapitalizované – téma, které bylo mezi cíli G20 stěžejní v roce 2009, ale za současné krize schází. Státní dlužníci překonávající dluhovou tíseň by zase měli uvažovat o vydání situačně podmíněných dluhopisů (vázaných například na HDP či ceny komodit) a o vytvoření či rozšíření domácích kapitálových trhů, za podpory mezinárodních finančních institucí.
Konečně skupina expertů doporučuje zahájit dialog o tom, jak zavést stabilní mechanismus restrukturalizace státního dluhu pod multilaterální záštitou – buď Organizace spojených národů, anebo nezávislého mechanismu MMF pro urovnávání sporů. Tato záležitost je součástí globální agendy už dvě desetiletí. Určitého pokroku bylo dosaženo zlepšením ustanovení o kolektivním postupu ve smlouvách o dluhu s cílem usnadnit případné nové vyjednávání se soukromými věřiteli, ale svět naléhavě potřebuje konkrétní institucionální rámec.
Mechanismus restrukturalizace dluhu by měl být doplněn adekvátní regulací kapitálových toků. Tohle téma je středobodem institucionálního stanoviska MMF ke kapitálovým tokům, které bylo přijato v roce 2012 a aktuálně prochází revizí. Rovněž agentury úvěrového ratingu by měly zajistit, aby jejich hodnocení rizik nepůsobilo procyklicky, ale spíš podchytávalo dlouhodobý výhled dlužníků.
Jak svět vyvíjí úsilí, aby v roce 2021 zaznamenal ekonomické zotavení z krize covidu-19, je nezbytné, aby tyto otázky související s dluhy byly součástí jádra agendy globální spolupráce. Expertní zpráva by mezinárodním snahám měla posloužit jako rámec.
José Antonio Ocampo, bývalý ministr financí Kolumbie a bývalý náměstek generálního tajemníka OSN, je profesorem newyorské Kolumbijské univerzity a předsedou Nezávislé komise pro reformu mezinárodního zdanění firem.
Copyright: Project Syndicate, 2021.
www.project-syndicate.org